巴曙松:确立适度居住权保障制
时间:2013-05-13 13:04:31  来源:中财网  作者:义派/文

    回顾房地产十余年,虽然调控从未中断,但房价持续走高,住房尤其是中低收入者的住房问题显示出的矛盾越来越突出。近日,国务院会议决定,要健全保障房分配制度,推进公租房廉租房并轨。


  对此,国务院发展研究中心金融所研究员、
中国银行[0.34% 资金 研报]业协会首席经济学家巴曙松表示,要确保保障房分配公平,最关键的是要对保障房概念有一个清晰的界定,明确制度框架。

 

   保障房的20年历史轨迹


  记者:从保障房建设的角度,你怎么看待当前我们的房地产调控政策?


  巴曙松:2010年以来的房地产调控有几条主线,即建立地方政府问责机制和扩大保障性用地、抑制投资和投机性需求。在这几条主线的主导下,政府通过编制保障性住房建设规划,逐步打开了保障房建设的困局。可以说,这轮调控在很大程度上代表着房地产政策的保障属性逐步过渡到了落实执行层面。

    但是,如果从更长时间的范围来看,我国的保障性住房政策则经历了一个从加强到弱化,再到回归的过程。


  记者:梳理这样一个历史轨迹,应该能让我们更好地把握未来保障性住房的大规模建设。


  巴曙松:对。1994年,首次提出经济适用房保障体系。到了1998年,23号文件标志着福利分房向住房货币化、商品化的转变,同时确立了以经济适用房(当时叫“安居工程”)为主体的多层次房屋供应体系,这是历史上第一个从制度层面清晰界定的一个针对不同收入家庭实行不同住房供应的政策。
  

    但是到2003年,情况就不同了。18号文件的出台明确了房地产业是国民经济的支柱产业,提出要逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房,努力使住房价格与大多数家庭的住房支付能力相适应。这使得普通商品房逐步成为市场的供应主体,经济适用房的地位在实际执行层面被不断弱化。从数据上看,就是2003-2006年经济适用房新开工面积逐渐下降,供地面积受到压缩,并在一定程度上恶化了保障性住房供应不足。
  

    记者:这种情况应该是直到2007年才有所改观,我记得当年出台的24号文件重点强调了住房的保障属性。


  巴曙松:保障性住房的供应不足,逐步恶化了城市中低收入家庭的住房问题,也引发了决策者对民生问题的担忧。在这种背景下,国家在24号文件中才又重新强调建立健全城市廉租房住房制度,这标志着房地产政策又开始重新回归住房的保障属性。
  

    但遗憾的是,这还是主要停留在政策层面,直到2010年10号文件出台才转向落实执行层面。2011年,我国政府又提出当年建设各类保障房1000万套,“十二五”期间建设3600万套,从而到2015年末,保障房存量在中国住宅存量的结构比重将达到30%左右,这说明保障房大规模建设的时代逐步来临。这个建设目标不但表明中国房地产市场已经由过度的商品属性特别是金融属性回归到了保障属性,也意味着中国的住宅市场“保障归保障、市场归市场”双层格局的初步形成。可以说,我国住房改革历史上,同时也与城镇化快速推进直接相关的保障房制度改革的大幕拉开了。

 

  记者:对这部大戏,你如何看?


  巴曙松:从全国层面讲,从2008年到2011年三年间,关于保障房建设目标的“大跃进”(2008年是747万套,2010年是580万套,2011年是1000万套,“十二五”期间共建3600万套,谓之“大跃进”并不夸张吧),这是历史上少见的调整结构比较大的。
  

    在我看来,无论是在什么样的背景下提出来的,保障房的建设都是影响非常深远的一个事件。当然,大幕虽然已经拉开了,但是因为国际国内经验的相对缺乏,许多具体制度还有待落实完善,或者说,关于这部大戏的具体剧情和演出节奏还需要继续通过顶层设计,给公众提供一个清晰的框架。

   

    新一轮的“城市再造”

 

  记者:你认为,这种基本框架的不清晰表现在何处?


  巴曙松:在调研中了解到,最关键的就是保障房的含义被宽泛化,保障房的概念没有一个明确的界定。2010年,“公租房”被作为一种新型的基本保障房被正式推出,而因其对产业园区的认可,为部分地方政府在完成保障房建设任务过程中变换保障房的口径提供了空间,使得保障房的范围被不适当地宽泛化,开发园区建设的职工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集体宿舍,甚至农村集体土地自建房均被不同程度地纳入到保障房。而这种概念上的宽泛化成为滋生腐败、寻租的诱因。


  记者:如何解决这种问题?


  巴曙松:这需要构建不同类型的保障房之间的“防火墙”,包括商品房和保障房之间,也包括不同保障房的口径之间。也就是说,在保证“市场归市场、保障归保障”两条线同步运行的同时,既要避免两者之间的交叉和重合,更要保证各类不同口径的保障房“名至实归、各得其所”。


  记者:事实上,正是由于分配主体的界定非常模糊,准入条件又有不小的差异,实际操作存在很大的难度。具体来说,可行的保障房概念应该是怎样的界定?


  巴曙松:可以说,保障房概念的不清晰需要及早纠正,不然可能会导致十分显著的分配不公。在我看来,首先要消除商品房与保障房之间的交集区域,也就是说,要把经济适用房和限价房排除出保障房的定义范围,因为这两类住房是商品与保障之间的模糊区,是滋生一系列寻租问题的根源。
  

    其次,要以廉租房和公租房为主体,即廉租房建设重在财政与金融政策支持,公租房建设重在市场化运作与透明化分配管理。具体而言就是,廉租房主要针对的是最低收入家庭,公租房主要针对的是中低收入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城务工职工,且“只租不售、退出自愿”。
  

    第三,棚户区改造住房在基本完成后,应退出保障房概念范围。
  

    最后,还要规范产业园区、集休宿舍、农村集体自建房、高校自建房,按差异化标准分别纳入到公租房范围。


  记者:“十二五”期间要建设3600万套保障房建设,这意味着什么?


  巴曙松:第一,这五年是保障房市场空前发展,也是中国房地产市场明显调整的五年。据我计算,到“十二五”期末,保障房存量占比将达30%,能够基本解决城市低收入家庭及人口的“住有所居”问题。
  

    第二,如果以平均容积率为1.5计算,3600万套保障房就需要14.4亿平米的土地。因此,保障房的大规模建设也必然意味着新一轮的“城市再造”及大面积拆迁、改造和扩建过程。


  保障房建设制度框架需明确

 

    记者:在保障房建设上,我们是不是缺少的不是政策,而是制度框架?那一个合理的“制度框架”是什么样的呢?


  巴曙松:首先要确立“适度居住权”的保障制度。政府为低收入家庭提供基本住房保障是世界各国普遍履行的政策责任。住房保障是国家的安全网之一,但是保障的基础却一定是符合国家发展阶段与条件的“适度居住权”,如果超越经济发展的不同阶段,使得基本住房保障标准过分超越一国城市化的水平、超越城市平均的住房提供标准,则难以持续。目前,部分城市将保障标准由2000元提高至5000元,这相当于给中等收入家庭提供较高的保障,使住房的贫富不均扩大化。
  

    其次,保障房政策要从注重发挥保障房促进投资、对冲商品房市场调整压力的政策导向,转为以民生为导向。简而言之,就是说保障房的存在不是为了降低房价,而是完成政府应尽的基本责任。
  

    除此之外,我认为保障房的覆盖范围与建设目标框架还应该确立以下原则,确立以城市常住人口住房缺口和低收入家庭住房可支付能力为供给与需求测算的客观依据。比如说,无论是深圳还是浙江,为什么自己的保障房比例比较低,我们这儿户籍人口都有房,不需要那么多房,保障房建给谁?这一点应该做一个长期的考虑。
  

    还有,保障房建设在初始阶段应该侧重于供给端,以新建为主,然后逐步过渡到需求端,以直接向低收入家庭提供住房补贴为主。
  

    记者:就目前来看,保障住房整体框架还存在哪些问题?
  

    巴曙松:保障房的结构不合理,针对最低收入家庭的廉租房和低收入者的公租房建设规模,这两样是市场上需要量比较大的。但是,2011年却只占30%。针对中低收入家庭棚户区改造,两者合计占比达到60%以上。
  

    同时,静态设定的建设目标和需求动态变化之间也不匹配。保障房需求,随着家庭收入的变化,也会动态调整。原有家庭的退出,新家庭的进入,因此保障对象的设定标准和范围也在变化。而静态地设定某一年度的目标,实际上很难反映这个变化。
  

    此外,资金来源和资金使用的期限不匹配。廉租房和公租房作为资产,它收益的现金流往往表现在长期、当期,仅以租金或者资产折现的形式来体现。而开发过程的负债结构通常是一次性支出。财政预算安排一部分,地方债务建一个平台安排一部分,中央和省级政府的补助金提供一部分资金。
  

    “延伸”
  

    住房政策是个试错过程
  

    巴曙松
  

    在一些欧洲国家,公共租赁房是他们建设最多的。就租赁来说,政府建的这些房子占出租房子的比例,在很多国家占到50%,甚至更高的水平。比如说,日本在上世纪八十年代期间,在公共租赁房的建设上,保障房占当年完成比重都达到了非常高的水平。
  

    如果保持比较清晰的制度和防火墙,它对商品市场、房地产市场来说,反而形成一个可以放松管制和市场调节的一个好的氛围。
  

    美国的经验在什么地方呢?美国的保障房政策反复试错、反复调整。2011年有一段时间我去美国看保障房建设,大规模建保障房的时候,一定要问自己为什么建保障房,想干什么。保障房的目标现在转向实现贫困的分散化,避免贫困人口集聚在一起以及消除种族隔离,保障房变成一个社会问题。就是说从住房保障的初始目标转向范围更广泛的扩大社会福利水平、减少贫困人口、提高就业、实现公共服务均等化,这个对于保障房的意义、住房保障制度的设计,从一开始就要兼顾、提高住房可承担能力以及降低贫困集中度等几个核心目标,避免政策在未来出现反复。贫困人口集聚以后,会形成一个社会的标签化。
  

    在具体的补贴方式上,在工业化、城市化的初始阶段,住房的存量缺口比较大,所以这个阶段主要是供给端的补贴。所以在这个时候,在英国工业化初期,美国大萧条和日本战后,随着住房的存量规模增加,供给缺口的缩小,城市、家庭和住房套数比例达到1。由政府出资购买私房以补充公房,补贴购买来保持住房存量。日本战后以及近期的巴西都是这个做法。
  

    在中国香港,政府是承担住房供给的主要责任方,以提供实物房屋的方式来满足居民的居住需求,这种状况持续了相当长的时期,并且取得了巨大的成功。我在香港工作期间的住所附近,就有多个类似的居屋、公屋等保障房项目。
  

    其实,在政府的这种主导作用之外,政府还充分调动民间机构、私人开发商等多方面的力量,共同致力于住房问题的解决。比如,香港房屋协会就是一个非官方的公共房屋发展机构,在提供质优和市民可负担的居所,解决港民的房屋需求方面发挥了重要作用。1977年,政府成立的房委会提出了私人机构参建居屋计划,以辅助政府兴建的居屋,满足市民对居屋的需求。总之,香港已经建成了一种政府主导、民间及私人机构共同参与的比较完善的保障房体系。
  

    综合而言,不同国家和地区针对低收入家庭的住房政策通常是一个试错与校正的过程,几乎不存在一种可以成功复制的模式。但从不同国家的试错经验总结,最为关键的一步是合理界定政策的初始条件,这会在很大程度上避免后续校正的难度,最大限度地降低制度运行成本。(华.夏.时.报.马.广.志)


更多