“保护的责任”的发展趋势及对联合国人权保护理念的影响
时间:2014-02-12 12:35:39  来源:《人权杂志》  作者:邱昌情

  “保护的责任”是全球化背景下由西方国家提出的一种新的人权保护理念,主要体现了西方国家的价值观和人权观。近年来,在联合国的推动下,“保护的责任”理念正在逐渐被国际社会所接受与认可,联合国关于人权保护的理念也正在随着时代的变迁而增添一些新的内涵。但“保护的责任”在内涵发展与具体适用等方面还存在诸多不确定性与分歧,尤其是在2011年利比亚和叙利亚危机爆发后,“保护的责任”正面临被西方国家滥用的危险,许多发展中国家对“保护的责任”的内涵与具体实施存在诸多不信任感。作为与西方国家的人权理念和规范诉求存在诸多差异的发展中国家,需要正确回应正在发展中的“保护的责任”理念,引导其朝着有利于实现国际公平和正义的方向发展。因此,必须在联合国多边框架下进一步完善“保护的责任”的内涵,增进国际社会对“保护的责任”规范的共识,防止其被滥用而成为大国干涉小国内政的工具。

 

  一、“保护的责任”理念的提出与最新发展

 

  200112月,加拿大“干预与国家主权国际委员会”首次提出了“保护的责任”概念,并发布了一份名为《保护的责任》的报告,该报告首次提出并系统地阐述了“保护的责任”概念:“主权国家有责任保护本国公民免遭大规模屠杀、强奸、饥饿等灾难,当这些主权国家不愿或无力这样做的时候,国际社会必须承担这一责任”。这一概念的提出随即在国际社会引起了强烈的反响与广泛的讨论。

 

  200412月,时任联合国秘书长安南任命的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”向第59届联合国大会提交了名为《一个更安全的世界:我们共同的责任》的报告,接受并确认了“保护的责任”这一概念,进一步明确每个国家都有责任保护那些身陷本来可以避免灾难的人,如果主权国家无力或者不愿承担这一责任,国际社会应该为此开展一系列工作。该报告进一步推进了“保护的责任”理念向国际共识方向发展。

 

  20053月,联合国秘书长安南在第59届联合国大会上的报告《大自由:实现人人共享的发展、安全与人权》,重申了主权国家所具有的保护公民免受暴力和侵略危害的责任,呼吁国际社会接受“保护的责任”原则作为对灭绝种族罪、族裔清洗和危害人类罪采取集体行动的基础,确认这项责任首先在于主权国家,如果国家当局不愿或无力保护本国公民,国际社会需要利用外交、人道主义和其它方式在必要时采取集体行动,包括在必要时通过安理会的授权采取强制性行动。

 

  20059月,联合国《世界首脑会议成果文件》进一步明确指出:“每个国家都有保护本国人民免遭大屠杀、族裔清洗、战争罪、反人类罪的国际责任”,国际社会应协助各国履行责任,增强主权国家在人权保护方面的能力建设;当一个国家无力或不愿承担“保护的责任”时,国际社会应该遵守《联合国宪章》基本原则,通过外交、人道主义救援等多种手段及时、果断地采取集体行动。“保护的责任”被写入世界首脑会议的《成果文件》,大大提升了该理念的国际影响,标志着该理念在一定程度上获得了国际社会大多数国家的认可与支持。

 

  2006年,联合国安理会通过了第1674(2006)号和第1760(2006)号决议,再次确认了2005年《世界首脑会议成果文件》第138和第139段关于保护平民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任规定。其中1674号决议确认了保护武装冲突中的平民,强调了地区性国际组织在“保护的责任”中应该起的重要的作用;在1706号决议中,联合国还授权非盟进入苏丹的达尔富尔地区开展人权保护行动,从而使“保护的责任”从理念转向实际行动。

 

  2009129日,联合国秘书长潘基文向联合国大会提交了《履行保护的责任》的报告,强调了国际社会落实“保护的责任”的三项支柱。其中第一支柱是主权国家的“保护的责任”,即每一个国家都有责任运用适当和必须手段保护其人民免遭种族屠杀、战争罪、族裔清洗和反人类罪的危害。第二支柱是国际援助与能力建设,即国际社会有义务帮助主权国家免遭上述几种罪行的危害,增强其人权保护的能力。第三支柱是及时、果断的反应,即当一国政府不愿或无力保护其人民免遭四种罪行危害的时候,国际社会应该在联合国框架内及时、果断地采取集体行动,包括获得安理会的授权采取必要的强制性行动。这一报告使“保护的责任”的落实有了更为具体的内涵与实施标准,特别是对国际社会进行武力干预行动进行了严格的限制。

 

  2011年,联合国首次以“保护的责任”为由,在西方国家的施压下,先后通过了第1970(2011)号决议和第1973(2011)号决议,授权会员国采取一切必要措施,强制执行禁飞决议,以便保护利比亚境内的平民。决议通过后不久,以北约为首的多国部队就对利比亚卡扎菲政权实施了军事打击。利比亚危机是联合国实施“保护的责任”的一次重要实践,但北约多国部队的干预行动偏离了“保护的责任”的范围,造成了利比亚人道主义危机的进一步恶化,使“保护的责任”大大脱离了原本保护平民的色彩。

 

  20129月,潘基文秘书长向联合国大会提交了题为《保护的责任:及时果断的反应》报告。大会结合联合国在利比亚的军事干预行动存在的诸多争议问题,对“保护的责任”的实施战略和伙伴关系的建设进行了充分的讨论。

 

  201379日,联合国秘书长潘基文作了《保护的责任:国家责任与预防》的报告,充分肯定了自2005年世界首脑会议通过“保护的责任”概念以来,国际社会在发展这一概念及实施方面所取得的进展,并对面临的挑战以及未来的计划在联合国会议中展开了讨论。

 

  综上,“保护的责任”概念自2001年提出以来,经过10多年的发展,在针对人道主义危机中的平民保护方面已经有着比较丰富的内涵、原则与具体实施标准,尤其是在联合国的推动下,“保护的责任”理念在全世界范围内得到了广泛的传播,有利于加强国际社会在国际人权保护方面的规范共识建构。随着时代的发展,联合国在国际人权保护理念方面也正在经历着新的变迁。

 

  二、 “保护的责任”的现有共识与不确定性

 

  “保护的责任”作为西方国家所抛出的新概念,在联合国的推动之下,在国际社会中产生的影响日渐增大,内涵与实施标准也正在逐步的完善中。“保护的责任”与以往的“人道主义干预”论和“人权高于主权”论有着很大的区别,其突出的是一种“负责任的主权”,强调人道主义危机中平民应该得到保护的权利和主权国家负有保护公民的主要责任。虽然西方国家在此问题上存在着借此实现干涉主义的方法转换的企图,但在全球治理的大背景下,主权国家对国内和国际社会的责任日益成为一种不容忽视的事实和客观趋势。尤其是面对人道主义危机中一些震撼人类良知的侵犯人权事件的发生,在联合国框架下进行干预已经越来越得到国际社会的认可与支持,但目前还缺乏相关方面的具有约束力的国际法规范。“保护的责任”的出现既有进步和积极的一面,又存在着相当多的不确定性因素。

 

  ()“保护的责任”的现有共识

 

  首先,主权国家承担的是首要的和主导性的责任。保护本国人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的责任在于主权国家。主权国家可以通过在国内实施政治、经济、文化和社会保障等多方面的措施,促进本国经济、社会及民主政治的发展,培育包容的政治文化,从根本上消除引发上述罪行的因素。

 

  其次,当主权国家滥用权力造成人道主义危机时,国际社会有责任保护平民免遭种族灭绝、族裔清洗、战争罪和反人类罪之危害。在国际社会履行“保护的责任”过程中,国际社会所能提供的“保护的责任”是对于主权国家不愿或无力履行该责任的辅助或补充,因而其启动的条件必须是非常严格的。只有确实存在主权国家的人民遭受上述罪行之害,该国已经无力或不愿采取措施保护人民免遭上述罪行之害,才可以通过安理会授权采取必要的保护行动。国际社会提供“保护的责任”的目的是为了帮助目标国重建和加强其保护人民的主权权能。

 

  最后,国际社会必须在联合国框架下提供“保护的责任”。首先应予以肯定的是,国际社会履行保护的责任,可以加强联合国成员国、区域组织和此区域组织以及市民社会的伙伴关系来实现。并对军事干预等强制性的措施进行了严格限制,“保护的责任”认为必须在任何预防与和平解决危机的非军事手段都被证明是无效的情况下,通过联合国安理会的授权行动才具有合法性。因此,国际社会履行“保护的责任”必须在联合国框架内进行,以免个别国家借助“保护的责任”旗号实现其战略意图。

 

  ()“保护的责任”的不确定性

 

  尽管国际社会对“保护的责任”存在着一定的共识,但作为一种正在完善的不成熟的国际规范,“保护的责任”还存在着诸多不确定性。

 

  首先,“保护的责任”中的军事干预行动容易被滥用。“保护的责任”本身对军事干预进行了严格的限制,即必须是在其他和平方式穷尽的情况下,得到联合国安理会的合法授权才能采取行动。同时强调军事干预前的预防应该是比反应和重建更为重要的责任。但是西方国家的相关实践表明,目前的“保护的责任”在西方人权价值观的引导下,呈现出仅注重做出反应,而忽视预防和重建责任的倾向。

 

  其次,“保护的责任”缺乏有效的监督与执行机制。联合国秘书长潘基文在《履行保护的责任》报告中强调依靠三大支柱战略来履行“保护的责任”。第一支柱是国家的保护责任;第二支柱是国际援助和能力建设;第三支柱是国际社会采取及时、果断的干预行动。由于联合国没有一支属于自己的队伍,其干预行动必须依赖成员国和国际组织的合作。因此,“保护的责任”的实际承担仍然取决于联合国成员的政治意愿,这将使反应责任的及时、适度很难保证。2011年,联合国授权北约多国部队对利比亚的军事行动大大超出了“保护的责任”的行动范围,北约多国部队的直接目的是武力推翻卡扎菲政权,使保护的责任脱离了原本“保护人民”的色彩。

 

  最后,“保护的责任”具有选择性的特点。联合国安理会采取军事干预行动的决议往往取决于安理会常任理事国的政治共识,当需要对人道主义危机中的平民进行保护时,各国往往根据本国的国家利益考虑是否需要采取武力,因此使国际社会采取的“保护的责任”行动具有选择性的特点,大国的政治分歧使“保护的责任”在具体实践中很难达成共识。

 

  三、“保护的责任”对联合国人权保护观念的影响

 

  在联合国的推动与倡导下,“保护的责任”理念正在得到越来越多的认同,其内涵也正在逐步丰富和完善之中,有力地推动了联合国人权保护的规范化和法制化。近年来,联合国在人权领域进行了改革,无论在人权机制建设还是人权观念方面都取得了重要突破。这些变化一方面反映了新时期国际安全形势的变化对人权保护领域和联合国未来发展的深刻影响,另一方面也在一定程度上折射出一些关于人权保护的国际规范正在悄然发生新的变化。

 

  首先,推动了国际人权规范的传播与扩散。自“保护的责任”概念提出以来,已经多次在联合国的各种场合进行了讨论,并写进相关的成果文件。虽然会上通过的文件和决议只是宣言性质的文件,并不具有法律约束力,但其对国际社会的政治影响力是十分巨大的。特别是联合国关于“保护的责任”内涵的阐述在一定程度上反映了国际社会对人权保护问题的共识,推动了联合国人权保护规范的传播与扩散。

 

  其次,“保护的责任”在一定程度上超越了联合国人权领域和国际人权保护概念的范围,对传统国际关系基本原则造成了很大的冲击。特别是《联合国宪章》所强调的主权原则、不干涉内政原则以及禁止使用武力的原则。《联合国宪章》曾明确规定“本宪章不得授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事项”。但当某国出现大规模人道主义灾难是否纯属该国内政,联合国应该怎样介入?在国际社会还没有形成广泛接受的干涉原则之前,不干涉内政原则、禁止使用武力和国家主权等原则仍然具有强大的生命力。但是,在全球化的大背景下,联合国机制上的缺陷以及一些规范也必须随着时代的变迁进行内容上的充实和调整。

 

  最后,联合国人权保护理念越来越重视发展中国家的作用。“保护的责任”最早由西方国家率先提出,主要代表了西方国家的价值观和人权观。随着“保护的责任”在实践中的弊端显现,非西方国家对“保护的责任”的内涵、实施标准提出了质疑,并在联合国框架积极参与讨论,对“保护的责任”未来的发展方向提出相关的立场,有利于发展中国家更多地介入国际规则制定过程中,推动联合国在未来的人权保护进程中走上健康的发展轨道。

 

  四、结语

 

  “保护的责任”为未来联合国的人权保护提供了一条规范路径,其逐渐规范化的趋势充分反映了全球治理背景下联合国在人权保护理念方面的变化,联合国对该理念的推动与完善体现了国际社会在寻求加强其保护世界人民免遭种族大屠杀、族裔清洗、战争罪、反人类罪的努力方面的一项重大进展。但是“保护的责任”在具体的操作层面有着比较常见的错误倾向,如人权保护的标准、主体、原则等方面存在矛盾。因此,如何使这一理念规范化和机制化,在未来的国际人权保护实践中谨慎地使用,避免干涉内政,还需要国际社会进一步探讨。中国作为最大的发展中国家与联合国安理会常任理事国之一,应当继续从发展中国家的视角在理论与内涵方面进一步完善保护的责任体系,使联合国在未来的国际人权保护行动中走向健康的发展轨道。

 

  (作者系复旦大学国际关系与公共事务学院国际关系专业博士研究生)

  


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