中国政府信息公开实践与相关基本人权的持续生长
时间:2013-11-21 14:05:58  来源:中国人权网  作者:赵正群

   2013年是《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)制定六周年,实施五周年。伴随制定与实施《条例》实践的展开,中国社会各界已经越来越体会认识到,《条例》是一项促进中国经济、政治、社会、文化与生态环境等全方位发展与基础制度建设的重要法规,其促进了以知情权为代表的,包括参与权、表达权和监督权等一组基本人权的持续生长。其已经成为当下中国一部最具有执行效力的法律、法规,也是贯彻实施“国家尊重与保障人权”宪法原则的突出亮点之一。本文试从实施《条例》的两个侧面,即从政府履行信息公开年度报告义务与公众依法行使申请政府信息公开权利的角度,对《条例》的实施情况作一基础考察并论述一组重要的公民权利正在两者的双向互动中不断生长。

 

  一、对政府履行信息公开年度报告义务情况的考察

 

  在至少拥有240部有效法律、706部行政法规、8600多部地方性法规的当代中国社会主义法律体系中, 《条例》无疑是一位很年轻的后来者。但是,其在推进依法治国,建设社会主义法治国家的事业中,却正在发挥出越来越令人瞩目的巨大的“正能量”。

 

  《条例》的执行效力首先体现在实施机制上,它专门以“公开的方式和程序”一章(第三章),规定了行政机关应“主动公开”政府信息和“依申请公开”有关信息。这两种信息公开的基本方式,使《条例》具有了官民双向互动的实施机制。接着,又在“监督和保障”一章(第四章)中,为各级行政机关设定了“应当在每年331日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告”的职责。并在第二章第十三条规定“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”的基础上,又以第四章第三十三条第二款,赋予了“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的救济权利,为《条例》建立了高强度的监督保障机制。由此,形成了在一部行政法规中兼有官方年度报告职责和个人/组织一方拥有行政复议与司法救济权利的双重监督保障机制。这样的双重监督保障机制,在包括宪法在内的中国现行法律法规中都是前所未有的。因此说《条例》是当下中国“最具有执行效力的行政法规”。

 

  首先,简要考察《条例》于200851日实施以来,至20135月这五年之间,根据《条例》规定,中国大陆31个省、自治区及直辖市和国务院现有25个组成部门发布政府信息公开年度报告的情况。经查阅统计,中国大陆31个省、自治区及直辖市在20092013年间,都依照规定逐年发布了本行政区域的政府信息公开年度报告。在国务院现有25个组成部门中,有23个部门逐年发布了本部门的政府信息公开年度报告。

 

  就此可以说,《条例》所规定的政府信息公开年度报告制度在省部级层面上已经得到了实施。相比较,省级行政区的情况好于国务院的组成部门。因为,在国务院的组成部门中,有两个重要的部门,即国防部和安全部这两个受关注度很高的部门,还从未发布过政府信息公开年度报告。对其没有发布年度报告的理由,也未见任何正式的解释和说明。一般认为,国防部和安全部掌握的有关国防和社会安全信息会较多地涉及国家秘密和社会安全。根据《条例》规定,属于国家秘密的信息,还有“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的信息不得公开。但并未见有任何免除国防部和安全部这两个重要国家部门发布其政府信息公开年度报告义务的特别规定和说明。这已经成为在贯彻实施《条例》中,需要解决的一个重要问题。

 

  再来考察公众行使申请政府信息公开权利与行政机关的答复情况。根据31个省、自治区及直辖市和国务院现有25个组成部门公布的政府信息公开年度报告,我们看到已经有越来越多的个人和组织正在自觉地运用《条例》赋予的权利,主动要求行政机关公布其需要的政府信息,而政府方面也积极履行依法答复职责,出现了积极申请与认真答复的良性互动局面。以北京市为例,公众向北京市政府各部门及其所属区县政府申请政府信息公开与机关答复情况可构成如下:

 

2008-2012年公众向北京市行政机关申请政府信息公开与机关答复情况统计表”

 

 

 

  根据对北京市政府信息公开年度报告提供数据的考察,可以说中国的政府信息公开工作成绩突出,贯彻执行《条例》效果显著。因为,根据报告,在贯彻实施《条例》的第一个五年里,北京市就做到了,对所有提交的政府信息公开申请,全部按期答复。其对申请事项的处理,从2008-2010前三年的以“件”为单位,到2011年已经进一步细化到“项”,从开始的因未规定收费标准,暂不收费,到2010年根据专门标准收费。但五年中总共答复公众申请44,761/项,仅收费人民币61,794.8元,答复每件/项申请平均收费仅1.38元。更不待说,还作了大量的主动公开发布政府信息工作并处理了诸多政府信息公开争议。当然,北京市的政府信息公开工作一直居于全国前列,明显高于各地的平均水平,要全面具体地掌握各省、市、自治区贯彻实施《条例》的情况,还需要更普遍细致的专项调查研究。

 

  二、新闻媒体报道中所反映的公众申请政府信息公开与提起信息公开诉讼情况

 

  在分析整理政府信息公开年度报告所提供的官方资料的同时,笔者还通过互联网专门收集整理了经由新闻媒体专门报道的2011-2022两年中,公众申请政府信息公开和提起信息公开诉讼的主要案例资料。从而,还可以从新闻媒体和公众舆论的角度,通过主要案例资料来进一步感受和认知公众参与中国政府信息公开法制建设的实况。

 

  在整理分析经由媒体报道的2011年由普通民众或群体提出的41起政府信息公开申请事例中,笔者发现行政机关同意公开的仅有2起;要求转向其他机关申请的2起;另有一起虽然逾期答复但同意部分公开。而未予答复的则有15起;拒绝公开的为12起;尚未查到结果的有9起。在经由专业人士和社会组织提出的18起政府信息公开申请和诉讼的事例中,虽然,行政机关没有答复的仅有2起,并在4个案例中行政机关有较积极的正面回应,但却没有看到一起应申请全部公开的事例。 在笔者继续收集整理的113起,2012年公众申请政府信息公开重点案例中则发现,申请人提出政府信息公开申请后得到相关政府部门“同意公开”或“同意部分公开”的案件数量共16起。同意公开率仅约为14%。大大低于根据2008-2012年北京市政府信息公开年度报告计算出的同意公开率达答复总数52.56%的比率。

 

  在被行政机关拒绝的信息公开申请,甚至行政机关在《条例》规定的期限内未对申请作出任何回应的案例资料中,行政机关拒绝公开申请的理由主要为“所申请信息涉及商业秘密、个人隐私”、“所申请政府信息不属于本行政机关信息”、“所申请信息为过程性信息”等。可见,拒绝公开申请的理由可以主要划分为两类:一是“法定不予公开理由”;二是“事实操作性理由”。 《条例》第14条“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”即为对政府信息“法定不予公开理由”。依据《条例》第21条第3款和第4款,如果存在申请人所申请的政府信息不属于被申请行政机关的公开范围或者信息不存在、申请的内容不明确等情况,则可归于“事实操作性”理由。在2012年政府信息公开案例资料中,被申请行政机关以“涉及商业秘密”或“涉及个人隐私”拒绝信息公开的案件有6起;有9起案件,被申请行政机关以“不存在于本行政机关”、“不属于公开范围”或“不属于政府信息”作为答复。其中,民间环保组织“达尔问”向环保部申请公开“2010年完成的8个重点省份非电力行业含多氯联苯电力设备及其废物清单调查结果”和大沥镇嫩北村村民吴崇彪向广东省国土厅申请公开大浩湖征地批文及审批资料两起案件,被申请行政机关回复为“所申请信息属于过程性信息,不属于政府信息公开范围,不予公布”。

 

  尽管,在经由媒体报道的具体案例资料中,公众申请政府信息公开的结果不是很尽人意,但在公众由于不服行政机关所作出的不予公开等行政决定,而提起的政府信息公开诉讼中,则可见,伴随于2010729日发布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》自2011813日起施行,在申请人一方提起信息公开诉讼后,人民法院判决申请人胜诉的案件已经有了明显增加。如在2011年,由普通民众提起的26起政府信息公开诉讼中,扣除尚未查到审判结果的12起案件,原告方败诉的仅有3起,胜诉的则有8起,另有原告虽然撤诉,但通过其他途径已经实际获取信息的有3起。即作为原告的信息公开申请人在此类信息公开诉讼的胜诉和实际胜诉的比率已经大大超过了败诉率,显示了司法裁判对个人和组织积极参与信息公开法制建设的权益保护正在增强。

 

  三、简要评论

 

  根据上述对政府履行信息公开年度报告义务和公众行使申请政府信息公开权利实况的考察,简要评论如下:

 

  (一)在贯彻实施《条例》中形成的政府履行信息公开年度报告义务和公众行使申请政府信息公开权利的官民双向互动,正在促进中国公民政治权利的不断生长。正在建设发展中的政府信息公开制度不仅保障了通说的知情权,而且还促进了包括参与权、表达权、监督权等其他相关公民权利和政治权利的实践和生长。从实证经验体验,权利可能既非来自“天赋”,也并非完全依赖法律规定。权利是一个有机体,主要源自在社会实践土壤中的不断生长。如果说,政府对信息公开义务的履行构成了公众知情权生长的外部条件,可比喻为土壤、阳光;那么,个人与组织对获取政府信息权利的实际行使,则构成知情权基因,可比喻为人权的种子。两者相互依托依赖,形成良性互动才构成知情权生长的健全环境和完整条件。当代中国知情权的普及与迅速生长,即源于中国官民双方在政府信息公开法制建设过程中的双向互动。

 

  (二)仅有法律法规规定的制度上的“双向”互动还不够。还应把制度上的互动,转化为实施机制中的互动,并努力把一般意义上的互动,提升为“良性”互动。毋庸讳言,在贯彻实施《条例》中存在着一定程度的“两层皮”现象。如,行政机关方面往往更突出强调,要作好“以政府为主导”的政府信息的“主动公开”工作。而对如何更具体,更有针对性,特别是更多地以“服务精神”做好“应申请公开”的工作还有相当大的努力空间。而在公众一方,则对政府方面的“主动公开”不甚关心,甚至冷漠、不信;而专注于自身关注的公共与个人信息的公开。为此,本文建议,行政机关应从严肃规范履行信息公开年度报告义务入手,继续全面提升政府信息公开服务质量,努力克服在年度报告中已经出现的“千部一腔,千人一面”的呆板化,程式化,还有“歌德”化倾向,代之以更全面、真实、朴素、客观的风格,认真履行《条例》第三十一条和第三十二条规定的年度报告职责。同时,做好回复公众信息公开申请工作。

 

《条例》已经成为贯彻实施“国家尊重与保障人权”宪法原则的开路先锋,具有前所未有的高强度双重监督保障机制,已经成为当下中国“最具有执行效力的法律法规”。由于其与特殊的的一组基本人权密切相关,建议《条例》有必要增强效力层次,并在实施《条例》的过程中,不断促进中国政府信息公开年度报告义务的履行与公众行使申请政府信息公开权利的双向良性互动,以促进《条例》法律位阶提升的进程。

 

  (作者:赵正群,南开大学法学院教授)


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