城市房屋拆迁中人权保障问题的原因分析
时间:2013-06-27 12:46:59  来源:中顾法律网   作者:佚名

    在我国城市房屋拆迁中之所以存在严重的侵犯人权问题,笔者认为其主要原因是政府违背职责、“公共利益”难以严格界定和城市拆迁立法本身存在缺陷等原因。

 

  (一)政府违背其职责

 

  在城市房屋拆迁中,存在三方当事人和两种性质的法律关系。三方当事人即:政府,拆迁人(开发商)和被拆迁人。两类法律关系即:政府与拆迁人或被拆迁人之间的行政法律关系和拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系。其中政府充当“城市拆迁的规划者”、“拆迁行为的许可者”、“公私利益的协调者”和“依法拆迁的监督者”的角色。

 

  政府的职责是什么?卢梭在其“社会契约论”中认为,权力是来源于公民权利的让渡,而公民之所以会把自己的权利让渡给国家并形成权力, 目的是由国家来管理公共事务, 并为全体公民提供公共物品, 即由国家行使权力之名,行为公民提供服务之实。英国法学家约翰·洛克主张:“人们在建立政权时仍然保留着他们在之前自然状态中所拥有的生命、自由和财产的自然权利,让渡给政府的只是实施自然法的权利。人们联合成为国家并置身于政府之下的目的是为了保护自己的财产”。而政府是行使国家权力的代表,行政权是国家权力的象征。由此可见,行政权与公民权的关系应是行政权来源于公民权,是一种源生性与派生性、目的性、终极性与工具性、服务性的关系。行政权不过是保障公民权利得以实现的手段,政府是保护公民权利的工具。

 

  然而,在城市房屋拆迁中,政府并没有尽到其保护公民权利的职责:其一,政府职能存在越位现象。政府部门未能实现与拆迁单位、 拆迁评估机构的有效分离;政府部门直接或间接参与到拆迁的具体事务中去,过多地介入拆迁人与被拆迁人之间补偿问题的具体解决过程。其二,政府职能存在错位现象。政府给予房产开发商诸多的特权和优惠,不尊重普通群众的财产权和基本利益。其三,政府职能存在缺位现象。不充分听取被拆迁人的意见,在规划审批前没能以适当形式予以公示,群众的知情权不能得到充分尊重。

 

  (二)“公共利益”难以严格界定

 

  公共利益( Public interest)的概念本身很难界定,可谓仁者见仁,智者见智。从词义上讲它涉及:“公共”的范围和“利益”的内容。“公共”这一概念本身是不确定的,若把公共视为一个与私人相对的概念来解释,无法知晓究竟多少私人之集合方能成为公共。而对于“利益”,《辞海》的解释是“好处;如:集体利益;个人利益”;霍尔巴赫认为:“人的所谓利益,就是每个人按照他的气质和特有的观念把自己的安乐寄托在那上面的那个对象;由此可见 ,利益就只是我们每个人看作是对自己的幸福所不可缺少的东西”。由此,有人把公共利益界定为“最大多数人的最大幸福” 。

 

     18世纪社会功利主义学派代表杰里米·边沁认为 “公共利益”就是这个社会中所有的人的个人利益之和。《牛津高级英汉双解词典》对公共利益解释是,指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。在英美法系中,公共利益也称之为公共政策(public policy),主要指被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准,该原则要求将一般公共利益(general public interest)与社会福祉(good of community)纳入考虑的范围,从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。从以上各种解释中可知“公共利益”应包括两层涵义:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途;但由于“公共”与“利益”的不确定性, 使得公共利益很难形成一个最终统一的确定概念。

 

  在立法实践中,各国规定公共利益的范围有三种处理方式:一是以列举的方式,其典型的是日本;二是采用抽象概括的方式,如我国特区香港;三是采用折中得方式(既有概括又有列举),如我国台湾。对我国现行法律而言,显然是采取第二种方式。我国《宪法》第 10 条第3 款规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收和征用, 并给予补偿”。第13条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《土地管理法》第22 条第4 款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”

 

     第58条第1款第1项规定:“国家为了公共利益需要使用土地,可以依法收回国有土地使用权。”我国《城市房地产管理法》第19条规定:“在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回出让的土地使用权。”可见,我国宪法、 法律、行政法规都采用了“公共利益”的概念,却都没有明确何谓公共利益, 也没有明确谁来界定公共利益。这使得在实践中一些地方政府和官员打着“公共利益”的旗号,披着“公共利益”外衣的“准公共利益”和“假公共利益”滥用行政权力,与开发商沆瀣一气进行城市房屋拆迁,把原本一些商业拆迁转化为公益拆迁,从而侵犯公民的权利。如2003年8月28日《人民日报》报道"江西省定南县建设局与一家公司签订了商业开发协议在协议中没有任何公益回报条款,但政府部门却一口咬定是为了拓宽道路"为了城市总体规划的需要是为了公共利益。

 

  (三)城市房屋拆迁立法本身存在缺陷

 

  我国城市拆迁立法无论在法律效力,还是在其内容上都存在着缺陷,这也是造成我国房屋拆迁中是人权得不到保障的一个主要原因。其主要表现:

 

  第一、《城市房屋拆迁管理条例》及各个地方拆迁实施细则与高位阶法律存在冲突,其法律效力本身存在疑问。按照《中华人民共和国立法法》第8条关于民事基本权利及财产权利只能由基本法律进行调整的规定, 而房屋拆迁中涉及到都是公民的基本权利,因此有关房屋拆迁的法律的制定主体只能是全国人民代表大会。但至今为止,我国没有一部规范房屋拆迁行为的基本法律,仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁管理条例》。这显然有悖于《立法法》,违背法律位阶原则。

 

  第二、缺少关于土地使用权补偿的规定。依据《宪法》、《土地管理法》第 58 条和《城市房地产管理法》第19条关于征地拆迁的相关法律规定, 行政机关行使征收权力剥夺私权主体的国有土地使用权和房屋所有权时应当给予相应补偿。但是我国《城市房屋拆迁管理条例》规定的城市房屋拆迁基本程序大致如下:先是提出申请,须附“五证”[4];然后由房屋拆迁主管部门审查,报县级以上地方人民政府批准;再由房屋拆迁主管部门核发许可证后向被拆迁人发布拆迁公告;在公告规定的期限内由拆迁人与被拆迁人签订补偿协议;完成以上程序后才能实施拆迁。这显然回避了鬼土地使用权补偿的问题。

 

  第三、拆迁争议解决制度缺乏中立性。2003年12月出台的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第22条规定,城市房屋拆迁行政裁决是“拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准一级搬迁过渡方式,过渡期限等原因达不成协议”时,由行政机关站在中立的角度上进行公平的裁决。第3条规定:“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内房屋拆迁行政裁决工作”,即由房屋拆迁主管部门进行裁决。值得注意的是,拆迁是由房屋主管部门审批同意颁发拆迁许可证后才进行拆迁的,而出现问题后又有拆迁主管部门来裁决,那么拆迁部门怎么可以做到中立呢?

 

  第四、房屋拆迁制度行政权力过于突出,司法程序的作用没有得到应有的重视。国务院《房屋拆迁管理条例》第十六条规定:达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决,或是由同级人民政府裁决,当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉;同时,拆迁人如果依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。依照这一规定,行政裁决成为司法程序的前置程序,当事人无法绕开。被拆迁人如果对拆迁补偿不满,即使选择诉讼,也无法改变被强制拆迁的命运。

 

  第五、救济渠道不畅。我国目前虽然已经陆续制定、颁行了大量的法律、行政法规,并且在一系列实体法律中确立了公民的各种权利和自由 ,但是在权利救济方面则立法不足,特别是在拆迁领域,甚至还出现了救济倒退。主要表现为:行政救济程序的非公正性;司法救济程序的不可依赖性;自助行为的非效率性。


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