公共财政就要公开透明(记者观察)
时间:2013-05-28 13:29:17  来源:人民日报   作者:

原标题:公共财政就要公开透明(记者观察)

    浇水要及时!

    肖承森绘

 

    公共财政在国民经济中占有非常重要的地位,特别是在促进公平分配、宏观经济调控、合理配置市场资源等方面起着不可代替的作用。如何管好“钱袋子”,把钱花在应该花的地方?本版选取几个较有代表性的国家,介绍其“管钱花钱”方面的经验和教训

 

    英 国

 

    网上公布财政数据

 

    本报驻英国记者 李文云

 

    英国政府对公共开支的透明要求很高。根据明文规定,英国地方议会每笔超过5000英镑的开支都要在网上公布。在大伦敦市,原规定是1000英镑以上开支就必须记录在案、公之于众,从2010年夏季起,又进一步下降为500镑以上开支均须公示。

 

    英国财政部等各大政府机关每年都必须在网上公布财政数据,英国财政部每年都要公布公共开支指南,其中包括详细的开支分项,以PDF格式或表格方式发布在互联网上。每个政府部门也都要公布年度报告,包括详细的开支分项。普通民众都可以从互联网上查阅政府各部门的政策规划、业务细则、预算决算、财务数据等。

 

    在公共开支领域,最引人关注的项目之一便是国家养老金,这是公共福利项目中规模最大的一项,每年需花费纳税人约740亿英镑的资金。

 

    英国城市大学卡斯商学院教授菲利普·布斯对本报记者表示,最近几年,英国在公共财政报告方面更加公开,特别是在养老金隐性债务领域,财政报告比以前更多了。与其他许多国家一样,英国政府也承诺国家会发放养老金,但没能筹措到足够资金来兑现这一承诺,因而形成了不断加重的公共财政,特别是当人口呈现老龄化趋势的时候。

 

    布斯教授说,对于政府在造成这些养老金债务方面的责任,一直有人提出批评,这些批评都是中肯的,而政府近年来则针对公共财政的长期可持续性及国家养老金隐性债务形成原因不断发布文件。同许多负债累累的国家一样,英国政府确实有一种采取短期行为的趋向,今天承诺某些政府财政开支,但实际上许多年都不能兑现。政府只能转换一些其他手法,例如,最近政府将皇家邮政的养老基金资产实行了国有化,同时承诺今后将使用国家财政税收之外的资金来支付邮政系统职工的养老金。这种不太光明正大的财务在欧盟国家和世界各国都是常见的手法。

 

    布斯教授表示,令人悲观的是,英国政府推翻了近几十年来的许多成功政策,这从客观上鼓励了私人养老基金机构取代国家养老基金。更具体地说,英国政府目前负债累累,财政预算赤字连年高企,改善这一赤字财政现状的过程会非常缓慢。因此,为减少政府举债,大幅削减政府开支是必要的。

 

    布斯教授认为,在英国并没有很明确的财政规定来约束政府行为。政府需要切实采取一些财政措施,制定更多的规章制度,来确保每个财年的预算结构平衡,也就是不允许政府财政预算出现那么大的赤字。

 

    德 国

 

    社会监督作用不小

 

    本报驻德国记者 郑 红

 

    德国政府每年的财政预算和近期的财政计划都会在联邦财政部的网站上公布。近期,为了更加直观地展示联邦财政的预算和支出情况,德国联邦财政部新推出了一个专门的联邦预算信息网。在这个网站上,联邦财政各个部每年的收入和支出都可供公民随时查阅。以2013年为例,记者可以看到,全年德国联邦财政预算支出为3020亿欧元。其中,支出最多的是联邦劳工与社会部,占总支出的39.48%。继续点击下去可以看到更加明确的分类,比如其中305亿欧元是联邦给退休金的补贴。每一类开支最终有详细的近3年收支情况表格,并附有必要的文字说明。

 

    联邦审计署是与联邦总理府、总统府以及各联邦部委平级的机构,对于财政的审查完全独立。联邦审计署的发言人克里斯蒂安娜·肯对记者表示,审计署有义务对于联邦政府的公共开支,包括宴请、公车等使用情况进行审核,核实其是否符合节约和经济的原则。这也在《德国联邦财政法》中作出了明确规定。

 

    联邦审计署负责核查联邦的预算和经济行为,检验联邦财政的使用是否符合目的,是否本着经济节约的原则。在审核过程中,对于有疑问的地方,被检查机构要有负责人作出解答、并给出解决问题的方法,对于联邦审计署给出的建议,该部门要予以执行。有关的负责人要针对该部门的做法上交工作报告,在特殊的情况下,还要将报告提交议会。

 

    为了尽早阻止不良的发展趋势,联邦审计署也在没有作出收入或支出的决定之时进行审核。由此,在大型建筑、采购以及发展计划前,或者含有多项措施的大项目实施之前,管理机构的处理方法就已经经过审核。这也意味着,错误的决定可以被及早发现并被改正。联邦审计署每年颁布年度报告,用于公布审核核心结果,供议会作为重要参考基础。

 

    除联邦层面外,各联邦州有自己的独立财政。每个联邦州也有自己的财政审核机构。

 

    一些民间团体负责监督政府的财政支出。比如德国纳税人联盟协会专门监督政府的公共支出。该协会自1972年起每年发布“黑皮书”,详细记录当年政府有哪些钱本可以省下,哪些钱被政府白白浪费。该协会的宗旨是,每一分钱都是纳税人辛苦挣得的。因此政府在花钱的时候也要节约,把钱用在刀刃上。“黑皮书”可在网上免费下载,记者看到2012年的“黑皮书”长达110页。内容涉及德国各个联邦州的具体项目,包括规划失误、过度昂贵的公共开支和形象工程,虽然投入了资金却没有取得预期成效的交通建设项目,费用比规划大幅提高的项目等。

 

    媒体对于公共开支的监督十分严格。数月前,德国社民党总理候选人施泰因布吕克就被媒体“盯上”。媒体爆出,施泰因布吕克通过私人接受讲座的邀请获得不菲的收入,而他去讲座的路上乘坐火车使用的是德国铁路公司给议员提供的免费乘车卡,并未私人购买火车票。此消息立即让施泰因布吕克的竞选形象蒙上阴影,他马上做出解释,称虽然没有购买车票,但也未向讲座邀请方提出报销火车票的要求。

 

    2002年,当时任联邦议员的现任绿党主席厄兹德米尔被媒体爆出将在公务旅行中积攒的航空公司积分用于兑换私人旅行机票,而德国联邦议会有规定,公务旅行中积攒的积分只能用于公务旅行。加上一桩贷款丑闻,厄兹德米尔因为媒体和公共舆论的压力而辞职。

 

    美 国

 

    多层监督 相互制约

 

    本报驻美国记者  吴成良

 

    美国政府建立在行政、立法、司法三权分立的基础上,美国国会通过立法决定政府收多少税、能花多少钱,但法案要由总统签署才能生效,因此,他们需要彼此同意、合作。目前美国的预算僵局就是由于总统和国会无法在税收和开支方面达成一致导致的。政党纷争导致了美国政府运转效能低下,但美国并没有人质疑这套相互制约的政治体制的“合理”性。

 

    美利坚大学公共事务学院院长芭芭拉·罗姆泽克对本报记者介绍说,美国频繁地出台涉及预算的法律,但没有一部涉及政府问责制度的根本性法律。而在民主的体制下,政府预算、借钱或花钱都得经过民主程序。

 

    在预算的制定、执行和监督方面,美国有一整套机构。白宫设有管理与预算办公室。该办公室是白宫最大的一个部门,其主要职责就是协助总统制定联邦预算草案,并在预算案获得通过成为法律之后监督其执行。

 

    美国国会下属的国会预算办公室,是跨党派的机构,其职责是对预算和经济问题进行独立的分析,从而支持国会的预算决策。因此,该机构主要是进行收入和支出的预测、规划,它没有预算监督职能。

 

    美国主要行政机构都设有监察长办公室,他们在行政机构内工作,但是保持相对独立性。监察长有权在部门内开展独立审计和调查,致力于提高政府部门项目和业务活动的效率,敦促取得预期效果,侦察并制止浪费、欺诈、滥用职权行为。

 

    记者认为,美国的“政府责任署”是美国独立监督体系中的一大特色。政府责任署是属于美国立法系统内的一个机构,对国会负责,是一个独立的、跨党派机构。它能够对政府任何部门进行调查,检查纳税人的钱是否有效率地、有效地得到使用。应国会要求,政府责任署也经常到国会就议员们关注的问题进行听证。

 

    政府责任署被称为“国会的看门狗”,其负责人是美国总审计长。总审计长的任期长达15年,由国会提出人选建议名单,总统从中挑选一位,然后经过参议院批准。政府责任署的官方网站这样声明其使命:支持国会履行宪法赋予的责任,帮助改善联邦政府的绩效,确保政府对美国人民的利益负责。它审查纳税人的钱怎么花,而且向议员和行政机关负责人提供建议,改善政府运营绩效。其主要工作就是通过调查和报告,打击联邦政府中的浪费、滥用职权和对联邦资金管理不善的行为。政府责任署每年发布成千上万份报告,它每完成一份报告,就会发布在网上,任何人都可以看到。

 

    芭芭拉·罗姆泽克认为,建立责任政府,最关键的是,信息的可获得性,也就是关于政府的透明和公开的问题。政府数据、文件的公开,是政府问责制的基础。她说,美国1967年生效的《自由信息法》是关于联邦政府信息公开化的法律。根据该法,任何人都可以查看政府的信息,只要人们向政府机构提出要求。任何市民,或者媒体记者都可以提出信息要求。

 

    美国各级政府近年出现不断提高政府责任制和透明度的趋势。本报记者看到,美国华盛顿特区政府建立专门的网站公布政府信息和数据。记者看到,该网站上公布了截止到2011年的华盛顿特区政府全部采购订单的信息,表格中详细列示了采购单位名称,采购商品或服务名称,金额,采购时间,供应单位名称,供应单位地址。

 

    瑞 典

 

    规则和效果都看重

 

    本报驻瑞典记者 刘仲华 商 璐

 

    瑞典反贿赂研究所所长克劳斯·山德格林接受本报记者专访时说,根据透明国际2012年排名,瑞典政府廉洁程度在全球176个国家和地区中排名第四,这已经是瑞典连续多年排名前五。究其原因主要有四个,一是瑞典政府信息透明,跟公费开支相关的信息大多对公众开放;二是瑞典媒体积极发挥监督作用,在揭露腐败方面不遗余力;三是瑞典司法制度比较完善和规范,一切都严格按照程序进行,对社会价值观有重要引导作用;四是政府官员高薪养廉,退休金非常可观,如要贪腐和滥用公款,要付出巨大成本。

 

    瑞典是世界上最早实现财政公开的国家之一。公共财政制度公开透明,最高宗旨是为了财政支出卓有成效。

 

    公费支出要透明,首先是预算要透明。政府的总体预算和政府每一个部门的资金使用和分配都是公开的,包括分配对象和数额都以表格形式列出,让公众一目了然,在官方网站还可下载。

 

    每年政府财政预算的提交和审批都分两步走。春季财政部先向议会提交一份春季财政“政策草案”——主要提供有关宏观经济情况的信息,阐述政府未来几年的宏观经济、财政预算政策指导和总体收支情况,经议会审批后通过立法,各项支出基本不能再修改。在此基础上,秋季财政部通过一系列审核后向议会提交下一财年的“预算草案”。

 

    经过层层审核之后,议会在11月底,就500项拨款的27个领域进行27次投票,一一审批通过,规定每个领域该分配多少预算金额,并规定中央政府预计收入。总体来说,收支相对持平,如2013年政府的预计总收入为8296亿瑞典克朗,预计总开销为8372亿瑞典克朗。

 

    预算经议会批准后,财政部将预算方案下达给各部门,由各机构按照预算和工作计划执行使用;但行政经费统一拨付到首相府行政事务管理局,由其集中管理和支付。各机构发生行政经费支出后,将账单送行政事务管理局,行政事务管理局财务司审查通过后,即行支付。

 

    尽管财政预算的制定和执行已经很严谨,但是监管并未因此放松。来自不同领域的监管机制,就像一张“天罗地网”扣在政府公共财政制度上。首先有来自政府内部的监督。行政事务管理局不仅参与政府各部门的预算制定和经费管理,还负责监督各政府机构行政经费的开支情况。各机构要定期向行政事务管理局报告行政经费使用情况,有年度报告、月度报告,便于行政事务管理局及时发现问题,提出意见并采取纠正措施;行政事务管理局每半年向议会提交中央政府行政经费支出情况报告。

 

    另外,各政府部门还要接受独立监管机构瑞典国家审计署和瑞典国家反腐组的监督。

 

    国家审计署隶属于瑞典议会,也是瑞典最高审计部门,3名审计首席由议会指派并受宪法保护,作为一个独立的组织,不受其他部门和组织的控制。

 

    如果说国家审计署的监督作用是预防的话,瑞典国家反腐组的监督目的则是惩治。反腐组隶属于瑞典国家检察总署,主要职责是处理在瑞典发生的腐败和贿赂事件,同时也涉及在国际案例中和瑞典相关的贿赂事件。反腐组由5位检察官和两位经济师组成,完全独立于瑞典警察总署。他们的工作主要有三个方面,一是调查、确认腐败罪行;二是对于威胁廉明制度的案件进行起诉;三是杜绝社会中逐渐增长的腐败文化。在2010年11月,时任瑞典社会民主党主席的莫娜·萨林遭到反腐组的调查,原因是她“免费”观看了5天的法国网球公开赛,总花销为7500瑞典克朗。

 

    法 国

 

    开支有规可循

 

    本报驻法国记者 王 芳 邢 雪

 

    “在规范公共开支方面,法国有一套权威和操作性强的法律制度体系和财务管理办法,以保障各公共部门的每一笔花费都有法可依,有规可循。”财政监察员帕特里特·德拉热对记者说。

 

    在法国劳动、就业、职业培训与社会对话部的一间办公室里,同他一起接受记者采访的会计布丽吉特·勒布伦把一沓厚厚的财务管理法规和条款展示给记者,其中的《财政法组织法》今年3月1日刚刚完成新一轮修订。

 

    作为法国各公共财政预算部门必须遵守的基本法,《财政法组织法》从财政预算、公共捐赠、薪酬奖金、公务开支、国家债务、投资性支出以及社会补贴等七大方面,对涉及公共开支的各个环节都做出了详尽、明确的规定。

 

    法国对公共开支的规范管理,具有监督层次多样、管理同步和执法严格等诸多特征。

 

    决策与执行分离,亦即拨款与付款分离,是法国财政政策的一项重要原则。据了解,每一笔被列入预算的开支进入支付阶段后,首先要有拨款审核员的签字,然后,还要有财政监察员的进一步审核认可方能执行。对于不符合规定的公共开支,财务监察员有权拒绝在拨款凭证上签字,使之无法获得公共会计的支付。

 

    勒布伦则介绍说,身为公共会计,她只承担执行支付和监督支付的责任,而没有签发支付的决策权。她要做的是对支付环节进行核查和记账,看所需开支是否已列入预算,是否符合财政规定,是否有拨款审核员和财政监察员的签字等等。

 

    特别值得一提的是财政监察员一职的设立。法国的财政监察员制度始于1922年。从2006年1月起,法国政府的每一个部级机构都设置了部预算财会监督办公室。

 

    财政监察员具有一定的独立性。其直接业务主管是预算司,另外,还要接受部预算财会监督办公室负责人或公共会计部主任的领导,以及经济财政监督总署的管理。财政监察员由财政部长直接任命,其职责主要是对各项支出承诺、结算、支付指令做事前的核准和监督,并担任相关部门领导的财政顾问。

 

    经过多年建设,法国已形成以议会宏观监督、财政部门日常业务监督、审计法院事后监督的财政监督体系,相互之间分工明确,协调互补。法国各公共部门的开支预算都要经过议会批准,并以政府公报方式在网上公之于众,接受社会舆论的监督。

 

    审计法院是独立于议会和政府的司法机构,是国家最高经济监督部门。其基本任务是:审计各公共机构的账务与管理,对公共开支决策人和公共会计进行法律监督,检查其遵守财政法规的情况。

 

    《公共市场法典》规定,在政府机构工作的人员不能与其所管辖的经济部门发生直接经济关系。在政府采购方面,必须遵循市场规律和公平竞争原则,严格按相关规制与流程进行公开的市场招标,以保证所有企业都处于平等竞争地位。公务人员不能干预采购对象的选择,不能利用手中掌握的职权和便利搞权钱交易,指定一家具体企业承包公共工程,或在政策上给予照顾和优惠。

 

    此外,公务人员离职后想要进入私人企业工作,必须首先接受一家独立的专门委员会的核查,以确定其是否会利用原有的公职和关系获得经济利益。一般情况下,公务人员在离开公共部门后,5年内不得进入其管辖过的或有经济联系的企业工作。


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